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雅安市关于建立各类事业单位统一登记管理制度的思考
时间:2017年01月05日

建立各类事业单位统一登记管理制度是党的十八届三中全会确定的重点改革任务之一。改革开放以来,由于利用国有资产举办的事业单位提供公共服务的总量不足,国家通过改革,制定相关政策,鼓励社会力量、社会资本参与公共服务的提供,逐步实现了公共服务举办主体多元化。随着改革的深入,社会力量举办的公益服务机构数量越来越多,然而这类机构的登记管理并不统一,制约了这类机构的长期可持续发展。如何进一步深化改革,建立各类事业单位统一登记管理制度值得思考。本文对雅安市的各类事业单位登记管理情况进行了调研,提出一些思考与意见建议。

一、雅安市各类事业单位登记情况

雅安市登记为事业单位的机构分布行业主要集中在教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、社会服务等方面,其中文教卫生类占到75%以上。

目前,我市社会力量举办的公益服务机构主要在民政部门进行民办非企业单位登记。

二、登记管理中存在的问题

(一)监管方面

《事业单位登记管理暂行条例》赋予登记管理机关的监督职能太弱,对《事业单位法人证书》的监管很大程度上依赖于职能部门的协作和制约,缺乏监督管理的自主性、强制性和决定性作用。登记监管远不如设个机构、增个职数等更受社会、部门单位、个人重视。从性质上来说,一个是给人做好事的,一个是约束人的,登记监管是“理直”但不“气壮”。有的举办单位缺少配合意识,在开展年度报告等工作时不够配合等,经多次催办才勉强来办理年度报告事宜。

从监管队伍上来说,登记监管工作人员偏少。特别是国务院令第411号《国务院关于修改〈事业单位登记管理暂行条例〉的决定》明确了事业单位登记管理的执法主体是各级事业单位登记管理局。但在雅安,由于受编制少的制约,从事事登工作同志不足2人,而这2人还兼职其他工作,连事业单位法人公示信息抽查执法至少两人的底线也达不到。面对年度报告、法人治理结构建设试点、公示信息抽查、日常的设立变更注销登记、网上系统管理维护、事业单位登记档案管理、统一社会信用代码赋码颁证、中文域名注册及网站挂标等大量工作明显力量薄弱。如果再将社会力量举办的公益服务机构纳入事业单位登记范围,就更显得编制紧缺

  监管处罚措施执行困难。《事业单位登记管理暂行条例》及其《实施细则》对事业单位接受登记管理的监管措施虽有一些规定,如:对不参加年度报告的事业单位,收回其法人证书,收缴其印章,甚至罚款等。但实际监管工作中执行起来困难较多。主要原因:一是大部分事业单位承担着社会服务等公益职能,是社会生活正常运转不可或缺的部分,无法也不可能停止其业务活动。二是目前绝大多数事业单位附属于行政机关,事业单位还不是真正意义上的独立法人,主管部门与事业单位的关系密切,要求通过主管部门对事业单位及其法定代表人实施处罚,难度较大。三是事业单位登记管理机构的权威性不强。目前我市的事业单位登记管理机构分三种,其中市本级为内设科室,有1个县为编办管理的行政机构,2个县(区)为参公管理单位,5个县(区)为事业单位,事业单位占到了一半以上,在执法过程中比较难以体现其权威性。

 (二)政策衔接方面

《民法通则》明确事业单位法人为我国四类法人(即企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人)之一。因此民办非企业法人存在本身无法律依据。1998年国务院颁布《事业单位登记管理暂行条例》,2005年中央编办发布《事业单位登记管理暂行条例实施细则》,为我国事业单位法人登记制度的建立和运行提供了法规依据。因此,1998年以来,各级事业单位在登记管理机关进行了法人登记,确立了法人资格,并接受登记管理机关的监督管理。社会力量举办的公益服务机构是改革开放以后,随着中国经济社会发展出现的新生事物,如何为它们“立户”,如何进行监督管理,现行法律框架中都没有明确。同时如何准确定义“公益服务机构”相关政策中没有明确。如何认定可用于登记的开办资金为国有资产也没有明确的法律法规,目前认定主要依托于其他行政相关职能部门。

(三)其他方面

社会力量举办的公益服务机构希望登记为事业单位的主要原因是:取得与公办事业单位的同等地位,提高自身的公信力;获得财政拨款支持;享受与公办事业单位相同的土地使用、收费、税收等政策。社会力量举办的公益服务机构虽然与公办事业单位一样为社会提供公益服务,但其既难以获得政府购买服务的资金支持,也不能因为公益性质享受税收减免的优惠,吸引社会融资困难,多数中、小规模民办公益服务机构难以发展壮大。

三、对建立各类事业单位统一登记管理制度的意见建议

社会力量举办的公益服务机构登记为事业单位,从好的一面来说,有“六个有利于”。一是有利于变“多头管理”为“一头管理”,建立统一的登记管理体系和标准,加强对社会力量举办的公益服务机构的监管,促进其淡化逐利心态,沿着公益服务目标规范发展。二是有利于提升社会力量举办的公益服务机构的社会地位,优化政策环境,建立各类事业单位公平发展的平台。三是有利于引进市场机制和竞争因素,形成鲶鱼效应,激发公办公益服务机构的活力和潜力。四是有利于政府公共政策、社会公共资源的优化配置和产出效益的提升,减少消耗浪费。五是有利于吸引社会资金投入教育、卫生等社会事业,推进投资主体多元化,弥补政府服务不足问题,为人民群众提供更加丰富多样、更加优质高效的公益服务和公共产品。六是有利于推进政事分开、管办分离,实现政府职能转变,由公益服务的提供者转变为公益服务的监督者、补充者。

社会力量举办的公益服务机构登记为事业单位,从不利的一面来说,有“五种可能”。一是可能会给社会力量举办的公益服务机构造成错觉,以为自己被列入事业机构编制管理,他们会以此为理由要求单位、人员享受与机构编制管理范围内公办事业单位完全一致的待遇,比如按事业单位套改工资、享受退休待遇等等,会对地区财政、经济政策造成一定压力,或带来新的社会问题。二是可能会给社会形成它们就是政府机构的印象,一旦它们出现问题,政府形象不可避免受到负面影响,甚至直接将矛头对准政府。三是当相关政策利好、利益显现时,逐利性的社会资本涌入有关公共服务领域,可能影响社会力量举办的公益服务机构本就不高的诚信度和公信力。四是按照谁登记谁监管谁负责的原则,在没有机构编制、人事管理等制约手段的前提下,当社会力量举办的公益服务机构出现经济纠纷、劳动合同纠纷、人员伤亡等问题突然消失或拒绝配合时,事业单位监督管理机关可能面临巨大的责任压力和尴尬的执法境地,甚至成为法庭上的被告,民政部门进行社会力量举办的非企业登记中已出现类似问题。五是可能让事业单位监督管理变得更加复杂和不规范。与公办事业单位由各级党委政府和机构编制部门审批,职责、机构、编制、人员等有严格管理规定等相比,社会力量举办的公益服务机构审批条件、程序、内容不一定规范,而且登记为事业单位法人,获得相关政策和资金支持后,能否及时进行变更登记、年度报告公开、自觉接受监管存在疑问,而目前又缺乏强有力的监管、处罚的法规性依据,现有处罚措施对公办事业单位已是常常无法落实,对缺乏抓手的社会力量举办的机构更会形同虚设。

因此,我们建议:

(一)逐步推进,先易后难,确保稳妥。法人登记是确认社会组织法律主体资格的行为,是构成我国法治社会的底层基础,对于维护社会法律秩序结构稳定具有十分重要的意义。由于公益服务机构业务活动主要是公益服务,其服务质量的高低将影响到政府职能的发挥、社会公众幸福感和生活质量,因此应当逐步稳妥地开展统一登记管理。可对比较容易界定公益服务性质的机构采取试点,可以对他们进行事业单位登记,借此观察一下社会各方面的反映,再决定下一步如何实施。

(二)完善相关法律法规。在现行法律框架内,将社会力量举办的公益服务机构登记为事业单位面临着法律障碍。《事业单位登记管理暂行条例》中对“事业单位”的定义为“国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。按照此规定,社会力量举办的公益服务机构不符合“事业单位”的定义。建议修改完善《事业单位登记管理暂行条例》及其《实施细则》,进一步明确事业单位法人登记的范围、条件、程序、监督管理办法等等;建议在相关法律法规中明确“公益服务机构”的概念。修改完善《民办非企业登记管理暂行条例》、《事业单位、社会团体及企业等组织利用国有资产举办事业单位设立登记办法(试行)》。

(三)监管方面。完善《事业单位法人公示信息抽查办法》,探索推进将事业单位登记管理中发现的违法行为进行处罚,并写入《行政处罚法》等相关法律法规,以法治性、强制性手段提高处罚措施的效力,维护法人登记的严肃性,避免不服从或无视登记监管问题的出现。探索制订《社会力量举办的公益服务机构监管办法》,为下一步此类机构进行事业单位登记后如何监管提供保障。

(四)其他方面。目前,对社会力量举办的公益性服务机构类别确定上,工商、民政、机构编制部门尚未建立协调机制,容易造成双重登记或互相推诿现象,故建议建立部门间的协调机制。同时由于其他组织利用国有资产举办事业单位,没有纳入机构编制管理范畴,举办主体在单位的设置上往往出于出资人的意愿,带有一定的随意性,故应严格此类事业单位的登记把关。有的社会力量举办的公益服务机构甚至未经行业主管部门批准就已经在开展业务活动,故行业主管部门特别是教育、卫生、文化、科技等部门,应统一做好行业准入方面执业许可和资质标准的审查与监管。

联系地址:雅安市  邮政编码:100010
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